Valtiokonttori vastaa valtion velanhallinnasta. Sen tehtävänä on turvata Suomen valtion maksuvalmius eli pitää huolta siitä, että valtion kassassa on riittävästi rahaa maksuvelvoitteiden hoitamiseksi.

Tänä vuonna valtion bruttomääräinen lainanottotarve on noin 40 miljardia euroa. Määrä on koronapandemian aiheuttamien lisämenojen sekä tulojen pudotuksen vuoksi lähes kaksinkertainen edellisiin vuosiin verrattuna. Kuntarahoitus puolestaan tekee pitkäaikaista varainhankintaa noin 7 miljardia euroa vuodessa. Tänä vuonna määrän odotetaan kasvavan yli 10 miljardiin euroon. Kummassakin organisaatiossa lainanottoa suunnitellaan pitkäjänteisesti ja sitä määrittävät erilaiset strategiat, politiikat ja ohjeistukset.

Valtion velanoton keskeinen raami on määritelty jo Suomen perustuslaissa.

– Perustuslain mukaan valtion lainanoton tulee perustua eduskunnan suostumukseen. Tällä hetkellä eduskunta on valtuuttanut valtioneuvoston ottamaan lainaa niin, että valtionvelka saa nousta enintään 150 miljardiin euroon. Tänä vuonna valtionvelan arvioidaan kasvavan noin 125 miljardiin euroon, Valtiokonttorin toimialajohtaja Teppo Koivisto kertoo.

Velanhallinnan ja lainanoton strategisen ohjeistuksen Valtiokonttori saa valtiovarainministeriöltä. Dokumentissa kuvataan lainanoton tavoitteet ja periaatteet, mitä instrumentteja lainanotossa voidaan käyttää ja asetetaan rajat riskeille. Valtiovarainministeriö on valtuuttanut Valtiokonttorin toteuttamaan lainanoton ja myös valvoo ohjeistuksen noudattamista.

Laadukas toteutus vaatii hyvän taustatyön

Kuntarahoituksen koko toiminnan perusta on rahoituksen turvaaminen. Holmström korostaa raamien ja pelikentän määrittelyn tärkeyttä rahoitussuunnittelussa.

– Kun on etukäteen hyväksytty politiikka tai ohjeistus, varainhankinnan toteuttaminen on helpompaa. Silloin on selkeää, miten työtä tehdään käytännössä.

Kuntarahoituksen varainhankintaa ohjaavat yhtiön strategia ja varainhankintastrategia sekä riskiviitekehys.

– Riskiviitekehys ulottuu kaikkeen toimintaamme, ei pelkästään varainhankintaan. Tämä ohjeistus tulee yhtiön hallitukselta ja siinä on keskeisiä rahoitukseen liittyviä mittareita, kuten maksuvalmiusvaatimus ja likviditeetin riittävyys. Osa mittareista tulee regulaatiosta, osa on yhtiön hallituksen määrittelemiä, Holmström kuvailee.

Rahoitussuunnittelua Kuntarahoituksessa tehdään vuosi kerrallaan likviditeetti- ja varainhankintasuunnitelman muodossa. Se on osa koko liiketoiminnan ohjausta ja toimintasuunnittelua. Varainhankintaa sekä likviditeetin riittävyyttä tarkastellaan 3–4 vuotta eteenpäin.

– Ennen varsinaista suunnittelua muodostetaan ensin näkemys markkinoiden tulevasta kehityksestä. Tässä pääekonomistillamme on tärkeä rooli, Holmström kuvailee.

Hän korostaa makro- ja markkinanäkemyksen tärkeyttä hyvän suunnittelun perustana.

– Skenaario markkinoiden kehityksestä on pohjana eri asiantuntijoidemme arvioidessa sitä, miten esimerkiksi korot, marginaalit, valuuttakurssit ja asiakkaiden rahoitustarpeet kehittyvät tulevaisuudessa. Nämä kaikki näkemykset tarvitaan, jotta suunnittelu on mahdollisimman laadukasta.

Varainhankintaa toteutetaan hallituksen hyväksymän likviditeetti- ja varainhankintasuunnitelman mukaisesti. Toteutuksesta raportoidaan kvartaaleittain, tarpeen mukaan suunnitelmaa päivitetään. Näin tapahtui esimerkiksi keväällä 2020 koronaepidemian ravisuttaessa rahoitusmarkkinoita.

Ei kaikkia munia samaan koriin

Sekä Valtiokonttoria että Kuntarahoitusta voi kuvailla riskinotossa konservatiiviseksi. Organisaatiot hahmottavat riskejä hieman eri tavoin.

Valtiokonttori tarkastelee rahoitusriskiä kahtena komponenttina, lyhytaikaisena maksuvalmiusriskinä ja pitkäaikaisena jälleenrahoitusriskinä.

– Meidän on varmistettava valtion maksuvalmius kaikissa olosuhteissa. Jos kassassa on ylimääräisiä varoja, niitä voidaan sijoittaa tai tarvittaessa ottaa lyhytaikaista lainaa rahamarkkinoilta, Koivisto kertoo.

Maksuvalmiutta ja lyhyttä lainanottotarvetta pyritään ennakoimaan kassaennustejärjestelmän avulla, johon kaikki valtion tilivirastot syöttävät tulo- ja menoennusteensa.

Jälleenrahoitusriski pyritään minimoimaan hajauttamalla varainhankintaa eri maturiteetteihin ja instrumentteihin. Lisäksi tähdätään siihen, että valtiolle lainaavat tahot edustavat eri sijoittajatyyppejä ja maantieteellisiä alueita.

– Eri juoksuaikoihin hajauttamisella pyritään välttämään lainojen erääntymisen keskittyminen. Sijoittajatyyppien hajonta ja maantieteellinen hajauttaminen puolestaan auttavat valtion viitelainojen jälkimarkkinaa. Kun on ostajia ja myyjiä, jotka haluavat käydä kauppaa lainoilla eri aikaan, saadaan riskiä tasoitettua.

Myös Holmström korostaa hajauttamista jälleenrahoitusriskin hallinnassa.

– Ei pidä laittaa kaikkia munia samaan koriin. Kunnankin kannattaa yhden ison talousarviolainan sijaan hajauttaa velka useisiin lainoihin ja eri maturiteetteihin.

Kuntarahoituksen riskinottoa määrittää jo aiemmin mainittu riskiviitekehys. Jälleenrahoitusriskin kannalta yksi keskeinen mittari on likviditeetin riittävyys.

– Meillä täytyy olla koko ajan riittävästi likviditeettiä eli valmiutta hoitaa uusi antolainaus ja velkojen takaisinmaksu ainakin 12 kuukautta eteenpäin, Holmström painottaa.

Riskienhallintaperiaatteidensa mukaisesti Kuntarahoitus suojaa korko-, valuuttakurssi- ja muut markkina- ja hintariskit johdannaisilla.

Perusta kuntoon hyvinä aikoina

Valtion pitkä, yli vuoden mittainen varainhankinta nojautuu viitelainastrategiaan, jossa pääpaino on euromääräisissä viitelainoissa. Koivisto kertoo valtion olevan tylsä liikkeeseenlaskija, mikä on sijoittajien näkökulmasta hyvä asia.

– Meidän toiminnassamme tarve läpinäkyvyyteen ja ymmärrettävyyteen korostuu. Sijoittaja haluaa ymmärtää, millä todennäköisyydellä saa rahansa takaisin lainan erääntyessä. Me toistamme vuodesta toiseen saman tyyppistä varainhankinnan strategiaa, joka ei aiheuta yllätyksiä. Läpinäkyvyys, ymmärrettävyys ja luottamus kulminoituvat sijoittajan silmissä pitkäjänteisyyteen, Koivisto painottaa.

Myös Kuntarahoitukselta odotetaan läpinäkyvyyttä ja ymmärrettävyyttä.

– Suunnitelmallisuus ja ennustettavuus ovat sijoittajille tärkeitä, mutta pitkäjänteisyys ja pidempi horisontti myös helpottavat omaa suunnittelua, Holmström sanoo.

Sekä Kuntarahoituksessa että Valtiokonttorissa varainhankinnan kanaviin liittyvät järjestelyt ovat keskeinen osa rahoituksen suunnittelua. Niin valtion maksuvalmius kuin Kuntarahoituksella rahoituksen saatavuus pitää pystyä turvaamaan myös markkinoiden tai talouden stressitilanteissa.

– Kanavia täytyy rakentaa hyvinä aikoina. Kattavalla kanavavalikoimalla mahdollistetaan sijoittajapohjan hajauttaminen sekä se, että valittavana on eri tilanteisiin sopivia sijoitusinstrumentteja, Koivisto korostaa.

Erääntymisprofiilin suunnittelu korostuu kummankin haastateltavan puheessa useaan kertaan.

– Kun velan määrä kasvaa nopeasti, erääntymisiä joudutaan väistämättä ulottamaan entistä pidemmälle tulevien veronmaksajien maksettavaksi. Hyvällä suunnittelulla pyritään välttämään yksittäisiä päiviä, kuukausia tai vuosia, jolloin lainoja tulee maksettavaksi suuria määriä. Tasaisuus on tärkeää! Ja sitä myös luottoluokittajat valtion osalta seuraavat, Koivisto sanoo.

Valtio pyrkii aina kustannustehokkaimpaan ratkaisuun varainhankinnassa, mutta silloin ei aina ole kysymys hinnasta.

– Päivän hinta ei välttämättä ole pitkällä aikavälillä kustannustehokkain. Halpa hinta voi tulla pitkällä aikavälillä kalliiksi. Jos aina otettaisiin lainaa hinta edellä, se voisi johtaa konsentraatioon eli lainat olisivat aina samassa maturiteetissa ja samoilta sijoittajilta. Tällöin voi syntyä lainojen erääntymispiikkejä ja sijoittajapohja voi jäädä kapeaksi, mikä voi pidemmällä aikavälillä kostautua. Kustannustehokkuutta täytyy tarkastella myös riskien näkökulmasta, Koivisto painottaa.

Kuntarahoitus taas pyrkii optimoimaan kustannustehokkuuden ja rahoituksen saatavuuden varmistamisen. Varainhankintaohjelman perustana ovat julkiset viitelainamarkkinat, joiden kautta varmistetaan rahoituksen saatavuus kaikissa markkinaolosuhteissa. Kustannussäästöjä haetaan taktisten, enemmän räätälöityjen, transaktioiden kautta.

– Velanotto on joka tapauksessa pitkäaikainen sitoumus. Se mitä tekee tänään, vaikuttaa huomisenkin tekemiseen, Holmström muistuttaa.

Korona ravisti markkinaa

Koivisto kuvaa kevään tilannetta rahoitusmarkkinoilla tyypilliseksi shokkitilanteeksi. Mutta samalla hyvin poikkeukselliseksi.

– Maalis-huhtikuussa pyrimme kasvattamaan kassapuskurin mahdollisimman suureksi koronamenojen ja toisaalta putoavien verotulojen vuoksi. Ensivaiheessa merkittävä osa varainhankinnasta oli lyhytaikaista. Pidempien viitelainojen liikkeeseen lasku oli haastavampaa kuin normaalissa markkinatilanteessa.

Holmström sanoo tilanteen vaikutusten Kuntarahoituksen varainhankinnalle olleen jälkikäteen katsottuna vähäinen.

– Kaikkien velanottajien korot ja marginaalit kasvoivat sijoittajien varovaisuuden ja pankkien epäluottamuksen takia. Kunnille suurimmat haasteet olivat lyhyessä varainhankinnassa, Kuntarahoitus oli keväällä lähes ainoa kuntatodistusten ostaja.

Euroopan keskuspankki EKP kuitenkin reagoi nopeasti ja toi markkinoille mittavia tukitoimia, jolloin tilanne alkoi parantua.

– Keskuspankkien toimet palauttivat luottamuksen, mikä sai marginaalit ja korot laskuun. Marginaalit eivät kuitenkaan ole vielä palanneet kriisiä edeltävälle tasolle.

Holmström uskoo, että EKP tulee tekemään kaikkensa, että kevään kaltaista markkinahäiriötä ei tule, vaikka tauti edelleen jyllää maailmalla.

– Asiakkaamme voivat nukkua yönsä rauhassa. Rahoituksen saatavuus on turvattu, enkä usko, että marginaaleissa nähdään massiivisia liikkeitä lähiaikoina.

Artikkelisarjan seuraavissa osissa Joensuun kaupungin talousjohtaja Satu Huikuri ja Turun kaupungin rahoituspäällikkö Kim Moisiolinna kertovat oman organisaationsa rahoitussuunnittelusta.

Teksti: Hannele Borra
Kuvat: Valtiokonttori ja Annukka Pakarinen